viernes, 6 de mayo de 2011

Legislación sobre islamofobia en la Unión Europea (dossier)

    Las legislaciones contra la islamofobia en los países europeos están determinadas por las especificidades propias de cada contexto nacional, pero también por una trayectoria común marcada por el nivel supranacional de los organismos internacionales, en los que el seguimiento y análisis del fenómeno de la islamofobia ya forma parte de la agenda de las instituciones, a pesar de que el desarrollo de mecanismos de prevención está muy condicionado por la controversia sobre su definición. Es precisamente esa controversia la que conduce a que, en ocasiones, se de un rodeo para evitar el término islamofobia, y se aluda al fenómeno como intolerancia y discriminación hacia los musulmanes, o bien se integre en términos más amplios como odio por motivos religiosos, racismo o xenofobia.

Aunque se han reseñado usos del término islamofobia en el s. XIX y principios del XX, su acepción y utilización contemporánea tiene su origen en una serie de informes que denunciaban prejuicios sobre el islam y actitudes de intolerancia hacia los musulmanes (Bravo López, 2010). En 1997, el informe Islamofobia, un reto para todos nosotros, publicado por la Fundación Runnymede, ofrecía una definición del término y describía la discriminación hacia los musulmanes en Gran Bretaña. En realidad, los organismos internacionales de defensa de los Derechos Fundamentales han ido observando con preocupación el desarrollo de comportamientos de intolerancia y discriminación hacia los musulmanes, alertando sobre el riesgo de que se enraíce un nuevo fenómeno de racismo que perturbe las relaciones sociales y desafíe la defensa de los derechos humanos. El Consejo de Europa dedicaba su atención a este fenómeno en 2005 en su informe sobre “Islamofobia y sus consecuencias en los jóvenes”. En el seno de la OSCE, esta preocupación ha ido siendo también objeto de interés creciente. En la conferencia sobre “Antisemitismo y otras formas de intolerancia”, celebrada en Córdoba en 2005, la cuestión de la islamofobia fue objeto por primera vez de una sesión plenaria, si bien fue  en 2007 cuando la presidencia española de la OSCE ha organizado por primera vez una conferencia monográfica sobre “Discriminación e intolerancia contra los musulmanes”. 
Pero han sido los informes del Observatorio Europeo contra el Racismo y la Xenofobia (EUCM), actualmente Agencia Europea de Derechos Fundamentales, dedicados al seguimiento del desarrollo de la islamofobia desde 2001 los que de manera más evidente están atestiguando sobre el crecimiento de esas actitudes y comportamientos anti-musulmanes. En 2002, el Observatorio Europeo de Racismo y Xenofobia-EUMC (desde 2007 
Agencia Europea de Derechos Fundamentales-FRA publicaba La islamofobia en los países de la UE después del 11 de septiembre. Su último informe de 2007, Musulmanes en la Unión Europea. Discriminación e Islamofobia, nos coloca ante una realidad constatada: la islamofobia, en forma de discriminación y otras expresiones de intolerancia, existe, y se acrecienta si tenemos en cuenta los informes anteriores. Además, alertaba sobre la necesidad de crear mecanismos efectivos de control y recopilación de datos de forma sistemática sobre actitudes y discursos antimusulmanes Asimismo, el segundo informe cualitativo anejo al anterior, Percepciones sobre Discriminación e Islamofobia. Voces de miembros de las comunidades musulmanas en la UE, nos informa de que, en efecto, existe un sentimiento afirmado de esa realidad por parte de los musulmanes que viven en nuestros países. 
Desde entonces hasta hoy, tanto el término islamofobia como la observación de actitudes de intolerancia y discriminación hacia los musulmanes han ido progresivamente situándose en estudios e informes sobre racismo y xenofobia en el ámbito de la Unión Europea, no sólo en instituciones de la Unión o de los Estados, sino también en otros organismos supranacionales como la OSCE y en estudios e informes de organizaciones no gubernamentales dedicadas a observar y defender los derechos humanos y civiles. En algunos países, en regiones, o en ciudades, se han puesto en marcha iniciativas contra la islamofobia a través de mecanismos de denuncia, programas de prevención en la educación y acciones culturales encaminadas a mejorar la percepción ciudadana sobre la identidad musulmana como parte de Europa.
Hay tres tipos de enfoque que combaten la discriminación del islam y los musulmanes. En primer lugar, aquellos que lo hacen de forma generalista intengrándola en el marco global de la discriminación por razón de sexo, raza, edad, etc. En segundo lugar, desde la perspectiva religiosa en el marco de la jurisprudencia contra la discriminación; y en tercer lugar, desde el concepto de islamofobia como una forma específica de discriminación.
La ausencia de una definición jurídica de lo que es islamofobia, si bien ya existe una extensa producción científica al respecto, provoca que la mayoría de las iniciativas –tanto políticas como sociales– enfocadas a la lucha contra este fenómeno se engloben sobre todo en el marco de las políticas contra el racismo y la xenofobia. Este es el caso de la legislación de la Unión Europea, que de partida lucha contra toda forma de discriminación por motivo de sexo, origen étnico o racial, religión o creencias, edad y orientación sexual. Los Tratados de la UE prohíben la discriminación basada en la nacionalidad, así como, la Carta de Derechos Fundamentales refuerza el derecho a la no discriminación. Este marco jurídico comunitario en materia de no discriminación consta de dos directivas: la igualdad de trato independientemente del origen étnico o racial, en el trabajo y entre hombres y mujeres más allá del entorno laboral (2000); y la igualdad el acceso al sistema de bienestar y seguridad social, y los bienes y servicios (2004). Para llevar a cabo esta labor, los Estados miembros y las instituciones y autoridades de la UE cuentan con la asistencia de la Agencia de los Derechos Fundamentales (
FRA) para el cumplimiento de la ley comunitaria en materia de no discriminación. 
A estas directivas hay que sumar el artículo 9 de  la Convención Europea de Derechos Humanos –adoptada por el Consejo de Europa en 1950, en vigor desde 1953– sobre la libertad de pensamiento, conciencia y religión; la primera Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial  del 21 de diciembre de 1965 (en vigor desde 4 de enero de 1969);  y las más reciente, del 16 de septiembre de 2008, Ley contra la Xenofobia y el Racismo de la UE, que contempla condenar hasta con tres años de cárcel los comportamientos xenófobos y racistas. 
La Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (CERI) del Consejo de Europa también ha publicado dos recomendaciones: la Recomendación de política general nº 5 sobre la lucha contra la intolerancia y las discriminaciones hacia los musulmanes (CRI (2000) 21) y la Recomendación de política general nº 7 sobre la legislación nacional para luchar contra el racismo y la discriminación racial (CRI (2003) 8). A las que se une la Recomendación general nº 8 sobre la lucha contra el racismo y el terrorismo (CRI (2004) 26)", y, en 2011, la publicación del Manual de derecho europeo antidiscriminación (
Handbook on European non-discrimination law), publicado conjuntamente por FRA, y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
En cuanto a los motivos de religión o creencia, el 
Tratado de Amsterdam, aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam (16 y 17 de junio de 1997) y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asuntos Exteriores de los quince países miembros de la UE, establece el principio de no discriminación religiosa en los términos más categóricos, con el objetivo de garantizar la igualdad de trato entre los individuos cualquiera que sea su nacionalidad, sexo, raza u origen étnico, su religión o sus creencias, discapacidad, edad u orientación sexual (artículo 13). Como documento jurídico, el Tratado de Amsterdam tiene como objeto modificar/sumar ciertas disposiciones del Tratado de la UE (1992, Maastricht), y de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (Paris, 1951 y Roma, 1957). 
Igualmente, la no discriminación religiosa está protegida por numerosos instrumentos de derecho internacional: a través de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) (art. 18); a través del artículo 18 del 
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 27); a través de la Convención de los Derechos del Niño (art. 14) y de la Convención Europea de Derechos Humanos.
La adopción del Tratado de Amsterdam también dotó a la UE de nuevas competencias en materia de discriminación: la Directiva 2000/43/CE relativa a la igualdad racial contra la discriminación por motivos de origen étnico o racial; y la Directiva 2000/78/CE relativa a la igualdad en materia de empleo y  contra la discriminación en el lugar de trabajo por motivos de religión o convicción, discapacidad, edad u orientación sexual. A esto hay que sumar una nueva propuesta de directiva COM (2008) 426 contra la discriminación por motivos de edad, discapacidad, orientación sexual y religión o convicción fuera del lugar de trabajo (adoptada por la Comisión en julio de 2008, y que se encuentra en estado de negociación).
Entrando en detalle, en la actualidad son pocos los países europeos que tienen una legislación 
ad hoc sobre la discriminación basada en motivos religiosos, ya que aunque a nivel internacional esté promulgada, en último lugar, es responsabilidad de cada Estado miembro adoptar las medidas necesarias para garantizar el complimiento de estas y otras medidas. Este es el caso de Austria, Dinamarca (1987) (artículo 266 b, Ley 626 de 1987), Finlandia (1995), en Francia (1985), en los Países Bajos (Código Penal de 1992), Noruega (Código Penal de 1981) y en Suecia (1987), donde se prohíbe y en algunos casos se castiga la discriminación por motivos de religión. También es el caso de Reino Unido (Ley de Odio Racial y Religioso de 2006), Irlanda del Norte (1998), e Irlanda que tiene probablemente la legislación más garantista en materia de igualdad de empleo entre hombres y mujeres, con la Ley de Igualdad de Estatus de 2000, por la que se prohíbe –entre otras– la discriminación por convicción religiosa así como pertenencia a cualquier minoría étnica. 
En el caso de España, la 
Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 1980 (LOLR) reitera la garantía del Estado sobre el derecho constitucional a la libertad religiosa y de culto, y regula elementos y procedimientos fundamentales para ello, como son profesar con libertad las creencias religiosas y/o abstenerse de declarar sobre ellas, practicar los cultos y recibir asistencia religiosa, recibir e impartir enseñanza e información religiosa, reunirse y manifestarse públicamente con fines religiosos; y el Acuerdo de Cooperación con la Comisión Islámica de España (Ley 26/1992, de 12 de noviembre) confirma y especifica esos derechos a la vez que reconoce un órgano representante de la minoría musulmana.
Aunque actualmente el concepto "islamofobia" esté cada vez más generalizado, parece especialmente difícil definir su praxis, así como llegar a un consenso de si es necesario o no promulgar una ley específica sobre islamofobia (Pnina Werbner, 2005). Este no reconocimiento o indefinición práctica, es una de las razones por las que no existe una legislación específica sobre islamofobia en la UE. A pesar de ello, el concepto y los actos derivados de los prejuicios hacia el islam y los musulmanes está entrando de forma lenta, aunque progresiva, en la agenda política de la UE. Un ejemplo es el informe titulado 
Islam, islamismo e islamofobia en Europa, en el que la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa manifestó su profunda preocupación por el estado de exclusión, estigmatización y discriminación que algunos musulmanes sufren en los 47 Estados miembros del Consejo de Europa. En esta asamblea se hizo hincapié en que los musulmanes se están convirtiendo en víctimas de estereotipos, de marginación social y del extremismo político, debido a sus diferentes tradiciones religiosas y culturales. En este contexto, la Asamblea aprobó una resolución el 23 de junio de 2010, por la que se desaconseja la prohibición total de los velos integrales–en contraposición con algunas políticas nacionales, regionales y/o locales– y reafirma el derecho a la educación religiosa. Además, se pidió que se respetase el Pacto Internacional sobre Derechos Políticos y Civiles (International Covenant on Civil and Political Rights) ICCPR de 1966, y el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) de 1966. 
Hay que reseñar también la labor llevada a cabo por distintas instituciones europeas: la 
Dirección General de Justicia, creada en julio de 2010, se centra en la aplicación de la política de la UE contra el racismo, la xenofobia, el antisemitismo y la intolerancia, incluyendo la islamofobia. La política de la UE sobre la lucha específica contra el racismo y la xenofobia se basa principalmente en acciones de los programas de financiación en Derechos Fundamentales y Ciudadanía, y la Decisión Marco 2008/913/JAI del Consejo de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal. En este marco,  la misión de la FRA es recolectar datos y hacer un seguimiento de la situación de los derechos fundamentales en los estados miembros de la UE a través de un registro oficial de delitos racistas y xenófobos a nivel nacional, trabajando en estrecha colaboración con el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD-ONU y la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI). FRA también cuenta con un buscador jurídico de discriminación por motivos de religión o de creencias, aunque todavía no contempla el término islamofobia. La Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos (ODIHR), perteneciente a la OSCE, también cuenta con un sistema de información sobre tolerancia y no-discriminación que incluye la categoría intolerancia contra los musulmanes. ODHIR está además preparando su informe anual sobre los crímenes de odio: “Hate Crimes in the OSCE Region: Incidents and Responses”, un informe en el que se ofrecerá un panorama general de los crímenes de odio en general y contra musulmanes en particular, así como una guía de buenas prácticas que da respuestas de actuación frente a estos delitos, que será publicado el 16 de noviembre de 2011 (Día Internacional de la Tolerancia). Este informe se suma a los ya presentados en 2006, 2007, 2008, 2009, y el informe sobre leyes contra crímenes de odio Hate Crime Laws: A Practical Guide
En esa misma línea, y siguiendo las recomendaciones de los organismos europeos, en España, el Observatorio del Racismo y la Xenofobia, 
OBERAXE ha puesto en funcionamiento un Centro de Recursos Antidiscriminación CREADI, que tiene como objetivo ofrecer todo tipo de recursos de información sobre discriminación, incluido un epígrafe sobre “religión y creencias” y un sistema de alertas contra actos de racismo y xenofobia. 
Fuera de las instituciones, en España cabe destacar la labor del Movimiento contra la Intolerancia, y su 
informe anual Raxen, que desde 2001 denuncian los actos de Racismo, Xenofobia, Antisemitismo, Islamofobia, Neofascismo, Homofobia y otras manifestaciones de Intolerancia; de webislam, donde se presenta un amplio dossier sobre islamofobia; y del Observatorio Andalusí, que desde 2003 presenta un informe anual sobre la observación y seguimiento de la situación del ciudadano musulmán y la islamofobia en España.

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